项目来源：浙江省哲学社会科学规划课题

成果形式：研究报告

项目负责人：厉云飞、许义平、姜文达、黄瑞瑞、丁晓芳、李桂英、邹艳凤

 

　　由法学院厉云飞副教授主持完成的浙江省哲学社会科学规划课题《浙江基层民主建设中的城市社区直选实证研究----以宁波为例》提出：2008年初宁波全部城市社区直选的成功加快了中国城市基层民主的进程。宁波建立一个规范的选举制度的努力和尝试，为中国基层民主选举制度的改革提供了一个很好的范例。宁波城市社区直选的体制创新与具体实践，对全国有良好的借鉴作用。

　　城市社区直接选举是中国基层民主发展的一个重要组成部分。社区直选能够保障城市居民享有更多更切实的民主权利，使城市居民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。未来社区的发展，政府应把注意力适时适度地集中在制度层面，要为社区的可持续发展创造制度性条件。

　　“选聘分离、社工职业化”，被称为城市社区直选的“宁波模式”。宁波经验显示：现代社区制度的核心是构建适应现代社区发展的选聘分离体制。“选聘分离”体制本身包含两方面的制度探索:一是选举制度，即社区居委会直接选举制度；二是聘用制度，即职业化社区工作者规范化管理办法。“选聘分离”体制既解决了社区居委会自治功能残缺、社区工作者队伍机制不活和社会公共管理无序的问题，也实现了政府社会化职能向社会基层的转移，使政府的社会化职能在社区平台得以实现和强化。这种制度变革是社区向高水平发展的决定性环节。

“选聘分离”的体制设计打开了社区自治的民主空间，使得社区的直选性质发生了根本的变化，从程序性民主转变为实体性民主。

　　社区选举制度的规范运作，仅有制度还不够。在选聘分离的体制条件下，社区居民参与居委会竞选，并不是为了谋求工作岗位，候选人也无需再由政府指定，符合条件的社区成员都有权利报名参选。如果居民没有参与竞选的需求，这种制度就没有长期稳固的基础，不可能持续地存在下去。其实，这才是社区直选组织推动者关注的根本问题。

社会的发展与进步，萌生了城市居民寻求自治权利的需求与冲动。一般地说，来自于物质、精神、政治三个层面上的需求构成了基层民主参与的动机。具体到每一个体，情况就较为复杂。根据对宁波海曙区社区直选的长期观察发现，这种需求和动机正呈现出一种丰富多元的良性状态。

　　第一，宁波市委、市政府对全市社区换届选举工作做出动员和部署，明确了换届的指导思想、基本原则、选举方式、工作步骤、工作要求等内容。各级民政部门作为社区居委会换届选举工作的职能部门，对换届选举作全程指导，为顺利完成基层选举创造条件。

　　第二，整个选举过程中重点抓好了六个环节的规范：一是规范社区选举委员会推选环节；二是规范居民代表、居民小组长推选环节；三是规范选民登记环节；四是规范候选人提名和确定环节；五是规范候选人竞选环节；六是规范投票选举环节。整个换届选举阶段全市没有一个社区出现违法违规情况，也没有发生居民纠纷。

　　第三，充分借鉴村委会换届选举的成功经验，大胆推行直接提名等创新工作，成效显著。同时，各地都将社区单位代表和在本社区居住满半年或一年以上的外来务工人员纳入了选民范围，充分调动了驻区单位和外来务工人员参与社区换届选举的热情。

 

　　2003年宁波海曙区社区直接选举过程中曾出现一些值得关注的选举制度创新，大致包括：一是选举智囊团的出现；二是候选人与选民的全方位接触；三是投票日不召开任何大会；四是室内投票站的设立；五是半透明的投票箱；六是操作人员的回避制度；七是选票的简化；八是商业性活动的出现；九是社会的参与。而在2007年社区换届选举中，宁波市又在许多方面有了新的突破和创新，主要表现在：一是参与直接选举的范围更广；二是选民参选率较高；三是外来人员的民主选举权利得到充分保障。

　　选聘分离的体制创新之所以成功，是各种力量合力作用的结果。我国的民主建设应该是一个渐进的过程，需要自上而下的拉力和自下而上的推力来共同完成。区域经济、政治和文化的优势是“选聘分离”体制创新的良好基础，政府部门及其领导的牵头和支持是“选聘分离”体制创新的重要前提，社区居民的积极有效参与是“选聘分离”体制创新的根本保障。

　　研究发现，虽然宁波城市社区实行了全部直选，但在具体的制度安排上，海曙区与江东区的选聘分离有所不同，而且在实际操作过程中各显特色。城市社区直选的宁波模式目前主要是指以海曙区为代表的城市社区自治体制。

　　海曙区的改革思路是：社区居委会由本社区成员组成，经居民差额直选。社区居委会除主任外，委员都是“义工”，不拿工资。社区居委会下设办公室，工作人员由专职社区工作者组成，社区居委会聘用，由政府提供人力成本，主要承担居委会交办的自治性工作以及在社区层面的社会公共管理和服务工作，属于政府购买服务性质。这一改革实际上就是促使街聘者职业化、让民选者真正成为社区居民利益的直接代言人。

海曙区的实践显示，既加强了居委会的自治功能，居委会的自治主体地位也有所增强。这样的体制设计在实际操作过程中，由于居委会成员是经过全体居民选举产生，承担居委会的自治功能，而社区办公室是居委会的下设机构，所以，对于政府交办的任务，居委会有理由、有权力拒绝，势必造成政府任务落实的困难。因此，实施选聘分离体制的另一关键在于打造一支政治素质好、文化程度高、协调能力强、热心社区工作的专职工作者队伍。

　　江东区的改革思路是：将社区居委会、基层党组织、社区服务站作为并列的三大组织，共同承担社区治理的任务。其中居委会主要承担社区自治及公共服务职能，社区工作站主要担负政府下派到社区的行政性任务。这样就从机构设置上理顺了社区组织的自治职能和行政任务职能。

在各社区机构的人员构成上，基层党委书记或党支部书记是经本社区党组织选举或上级党组织任命的；社区工作站人员，包括站长等都是由宁波市人事局统一招考进来的专职社区工作者；居委会的组成人员是经过社区居民直选产生，其中，本社区居民中选出来的约占30%，另外70%则是由专职社工经过全区居民选举后担任。在江东区，社区服务站人员是以社区辖区单位的身份来参选的，并且在选举之前，社区服务站已经驻扎本社区，社工有更多的机会接触居民，与居民沟通交流。所以，在参选过程中，社工选上的几率较大也是不足为奇的。这样，在人员构成上就会造成一些社工担任双重角色，既是社区服务站的专职社工，又是居委会的组成成员。

江东区的体制设计，有利于政府任务的落实，但由于居委会成员中社工占到4/5或3/5，势必弱化居委会的自治功能, 容易陷入居委会虚设的矛盾中。如何解决居委会自治与完成政府交付任务之间的矛盾，是各个社区所遇到的主要问题。调研发现，每个社区基本上结合本社区的具体情况进行操作，可以说民主自治各有特色。

　　上述两种体制细节上的差异，正是海曙、江东两区从各自不同的实际出发，体现出实事求是的原则和务实的工作作风。相比较而言，海曙区的社区自治体制较适合具有一定经济、政治和文化优势的中心城区中的传统社区，而江东区的社区自治体制更适合城市发展过程中形成的新建社区、混居型社区等。

　　“选聘分离”是我国城市社区治理的一种体制创新，但在实践过程中仍需要不断改进、不断完善。

　　第一，减少行政干涉，使选聘齐心协力共建社区。调查中发现，不管是“聘”的社区工作者还是“选”的居委会委员，受政府任务影响严重，导致没有时间和精力深入群众，为居民服务。宁波市尝试建立“准入制度”，凡属政府部门承担的职能不得转嫁给社区居委会，政府各职能部门不得以行政命令的方式向社区居委会派任务、下指标；社区居民委员会对不属于职责范围的事项或不具备工作条件的任务，有权拒绝接受或办理。“准入制度”是减少行政干涉社区的有效方法，取得了很大效果。但在实际操作中，“准入制度”精神还没有真正落实，目前居委会的自治权相对较少。

　　第二，提升社工地位，使其向职业化、专业化方向发展。实行选聘分离后聘用的年轻人居多，活力强、沟通方便，但大学生跳蹧多。从长远计，要想吸引高层次的社区工作者，稳定社区工作者队伍，使社工走向职业化、专业化，必须从工资待遇、社会地位、晋升渠道和社区工作者的性质定位等问题入手。

　　第三，改进社工考核机制，使之更人性化、人本化。虽然“群众满意度”是宁波市考核社区工作和专职社工的基本原则，但是，街道基层政府对社工的考核占很大比例。对社工的考核机制过于机械化也是实际中存在的问题。由于选聘分离体制在设置上是由居委会聘用社区工作者，所以主要应该由居委会依据“群众满意度”对本社区专职社工进行考核。

第四，进一步发挥热心居民的参与积极性。在选举过程中，从“登记选民”转变成主动地“选民登记”，从“到各家各户发选票”到“选民主动领取选票”，都反映出居民的民主参与意识不断增强。但是，要实现良性的社区治理，还必须使居民的参与积极性保持下去，投身于日常的社区事务中。

　　第一，社工职业化和专业化水平不高，必须加大对现有社工的培训力度。

现有专职社区工作者总体上学历、水平偏低，而且多数没有社会工作专业的学科背景，对专业化的社区工作方法并不熟悉，难以提供个性化、多样化、系统化的专业服务，难以应对和解决越来越复杂的社会矛盾和问题。必须加强继续教育和专业培训，大力提高现有社工的职业能力和专业素质。

　　海曙区西门街道的社工培养模式值得各地借鉴。在教育组织上，依托街道社区学院，建立街道社区工作者培训基地，推荐优秀社会工作人员参加各类高层次培训；在教育对象上，分为新社工始业教育、全体社工讲座、书记主任专题培训研讨、业务线分片培训、苗子型社工作专题培训等；在教学科目上，将现代社工能力、社会学、管理学、预防犯罪、戒毒、心理疗法、精神疾病预防、宗教知识、应急救护、居家维护等列入培训内容；在教育师资上，着重聘请三类专家：高校资深专家学者、相关领导和从事社会工作的优秀实践者，共同组成专家顾问团；在教育方式上，采用专家上课、课题实践、小组调研、案例编撰等理论与实践相结合的互动学习方式；在教育考核上，通过社工的课后小结、案例评比、“听政会”实践、小组论文答辩等形式融理论知识于实践操作中。西门街道创新了培训的形式、丰富了培训的内容、拓宽了培训的渠道。通过这种教育培训的实践探索，形成了上规模、全方位、高层次的教育模式，使得社区工作者的社会工作能力、管理社区事务的能力、服务居民群众的本领得到质的飞跃。

　　第二，社工的自我认同和社会认同度低，必须建立公正合理的社会工作人才评价体系。

在西方国家和港台地区，社会工作是一个专业性很强的工作，一般都是正式的、全日制的职业，这种职业是他们谋生的主要手段和主要收入来源。但就目前我国国情而言，社会工作的社会认可度比较低，人们几乎没有社会工作这一职业的概念。多数社工对自己的职业缺少自豪感和归属感，更别提对社工价值理想的认同了。

2006年人事部、民政部联合发布了关于社会工作师职业水平考试的两个文件，已把社会工作者纳入了专业技术人才范畴，标志着我国社会工作职业水平评价制度正式建立，为加快推进社会工作人才队伍建设提供了制度保障。虽然还需要进一步探索社会工作的专业化和职业化以及岗位的认定，但从某种程度上也预示着社会工作这一职业春天的到来。各地应积极鼓励专职社区工作者参加职业水平考试，获得职业水平证书。加大对社会工作的宣传力度，提高全社会对社会工作的认知、认可度，逐步提高其社会地位、职业威望和职业生涯的发展空间，使社会工作成为受人尊重的职业。

　　第三，社工待遇偏低，工作压力大，发展空间有限，人才流失严重，必须建立有效的社会工作人才激励机制。

报酬较低和缺乏晋升空间是制约社工队伍健康发展的根本原因。据调查，目前社工的年收入在2万至2.5万元，同时政府给所有社工解决医疗保险、养老保险。这样的待遇远低于事业编制和公务员编制人员的平均薪资水平，只对年龄大的或者没有其他技能的社工有很强的吸引力。年轻的或者高学历的并不把社会工作当作终身的追求，而是当作走向公务员或事业编制的跳板。

　　社工工作任务繁重，除要处理日常的各项工作外，最烦恼的是要经常应付各种检查活动和评比活动。不但要组织各种活动，而且还要准备各种材料、报表上交各部门，同样的材料还要呈送好几个部门。这些工作占去了社工的大部分时间，有时还要牺牲休息时间来加班，走访居民的时间自然就得不到保证。由于一些考核工作如计生工作等实行“一票否决”制，社工的工作压力和精神压力都很大。

　　按宁波社工政策规定，从事社会工作三年后，报考公务员可以加5分，但是这一优惠条件基本没有太大吸引力，因为基层政府和事业单位普遍超编，编制成了稀缺的资源。加上公务员成了热门职业，公务员考试竞争白热化，部分单位录取公务员时潜规则禁行不止，客观上使加分成了画饼。

　　从近几年“大学生进社区”的事实可以看出，由于社区工作者的工资待遇、性质定位和社会认同等都没有很好解决，导致大学生从社区跳槽的现象屡屡发生。社区工作人员的不稳定给社区工作带来很大不便。

　　因此，必须较大幅度提高专职社区工作者的报酬，引入激励机制，打破身份壁垒，实行“以岗定薪”。要落实社工工资不低于上年社会职工平均工资水平的规定，并适当提高社工的待遇，以增强社工岗位的吸引力。

　　第四，加大力度，积极探索适应城市基层民主发展的选人、用人新机制。城区街道作为城市的一级基层行政机构，要大力培养思想素质好、综合能力强的社区工作者，努力做到量才使用，千方百计留住人才；要选拔服务意识强、工作能力强、具有奉献精神的人才组建社区专职管理队伍；要在充分吸纳现有的基层民政干部的基础上，根据国家和省市有关应对经济危机、努力增加大学生创业、就业机会的相关政策，积极创造条件，把具有一定社会管理潜力、又有志于基层社会工作的大学生和社会专业人才充实到社区基层队伍中；在招考、录用公务员或事业单位人员时，安排一定数量的指标面向安心在社区工作3年以上、且年度考核优秀的在岗高校毕业生。