项目来源：浙江省哲学社会科学规划课题

成果形式：论文、研究报告

成果完成人：贾让成、丁元耀、楼伟波、李龙

 

    由贾让成教授主持完成的省社科规划重大招标课题《长三角经济一体化过程中政府间博弈分析》，针对长三角区域经济一体化发展的趋势和出现的情况指出，在长三角区域内地方政府既是地区政治功能的责任主体、又是区域经济功能的责任主体(这是我国由计划经济向市场经济转型以来形成的惯性)，其政绩考核主要依据本地区财政税收、本地就业和GDP增长速度。因而他们不仅具有了发展长三角地方经济的责任，也具有了发展各地方经济的冲动。同时，各地政府为了保护本地利益，防止税源外流，就经常采用行政手段干预生产要素的流动，人为制造区域壁垒。目前长三角经济很大程度上是在这样基础上展开相互间的恶性竞争，从而客观上形成了“诸侯经济”的局面。其主要观点如下：

    地方政府竞争对长三角经济一体化的影响是双重的，既有有利的一面，也有不利的一面。

地方政府竞争的积极作用主要表现在以下几个方面：(1)长三角内地方政府竞争加快了该区域的经济转型。在放权让利的大背景下，当自上而下的改革面临障碍时，可分享剩余索取权和拥有资源配置权的地方政府在一定阶段扮演制度变迁“第一行动集团”的角色，从而引发需求诱致性制度变迁，这对于推进我国市场化改革具有的重要的特殊作用。长三角两省一市的制度变迁，尤其是温州模式的形成和苏南模式的转变，地方政府的作用不容忽视。(2)长三角地方政府竞争机制能有效解决政府中存在的“委托－代理问题”。实践证明，保持行政竞争机制，是抑制公共部门代理人机会主义的最佳途径。上海加快行政管理体制改革，着力降低商务运行成本，江浙两省纷纷仿效之，这方面的成效比较明显。(3)长三角地区政府的竞争迫使地方政府对本地企业加以引导和扶持，扩大了就业和增加了地方财政收入，有利的促进企业加快技术进步，提升了产业层次。总之，地方政府竞争具有在动员经济上、制度上和政治行政上的创造性的重要作用，从而有力的促使了长三角各地方经济的繁荣与发展

    （二）长三角地方政府竞争对长三角经济一体化的负面影响

    在目前长三角区域的经济发展阶段，地方政府竞争的消极影响不容忽视：一是地方保护主义。地方政府为了保护本地企业,会以政府行为介入市场竞争,阻止资源流出限制外地商品进入本地市场,从而阻碍统一市场体系的形成和市场在资源配置中基础性作用的有效发挥。二是重复建设。这不仅表现在符合个体理性原则的产业方面的重复建设，而且表现在基础设施和大型公共设施(如码头、大型体育场馆、文化中心等)建设，导致了更高层次、更大范围的重复建设。三是环境遭到严重破坏。地方政府过分注重经济效益而忽视环境效益和社会效益，产生大量负外部性问题。四是招商引资恶性竞争或无序竞争。

    区域经济一体化是世界经济发展的大趋势，长三角正朝着经济一体化方向发展。但是，由于地方政府在竞争中可能采取保护主义行为而使区域经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向，出现所谓的“诸侯经济”“地方保护主义”“市场分割”或“行政区经济”等现象。种种这些现象都说明了在中国经济转型过程当中，地方市场分割是一个较为严重的现象。地方保护主义主要指各地方政府为了本地的利益，通过行政管制手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。地方市场分割是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的产物。

    在我国现有的政治、经济体制下，在中央政府以经济建设为中心的考核指标的引导下，行政区划除政治功能外，还错位地担当起重要的经济功能，这种功能又多数寄生于地方政府身上。作为既是区域政治功能的责任主体、又是区域经济功能的责任主体的地方政府，其政绩考核主要依据本地区财政税收、本地就业和GDP增长速度。因而他们不仅具有了发展地方经济的责任，也具有了发展地方经济的冲动。用这种因利益需求而产生的发展区域经济的冲动去管理经济，各地区势必会构筑各种显性和隐性的行政和贸易壁垒。政府为了保护本地利益，防止税源外流，就经常采用行政手段干预生产要素的流动，人为制造区域壁垒。目前长三角经济很大程度上是在这样基础上展开相互间的恶性竞争。本来，长三角地区合理的经济布局应该是实现梯次转移，按照城市功能定位的不同，共同搭建产业链条，实现分工和资源配置合理化。但现在各地在GDP、财政收入、就业等指标的驱使下，每个省、市、县都力图建立大而全、小而全的经济体系，把产业链的全部链条都囊括到本地区来，从而客观上形成了“诸侯经济”的局面。

    假设存在两个长三角地区内（两省一市间或者同地区内）同质的地方政府A和B，而中央政府或上级政府根据地方政府的税收收入判断各自的管理能力，因此，追求政治利益最大化的地方政府反映在经济上是以实现本辖区税收收入最大化为目标。这两个地方政府唯一的税收来源是向本辖区的厂商征收从量税，于是，我们还需引入两个同质的以追求利润最大化为目的厂商1和厂商2。地方政府独立地选择策略，其策略空间包括实行市场分割与市场开放，对应的各辖区的厂商处于局部完全垄断与寡头竞争状态。通过博弈分析，我们得到两个长三角地方政府博弈存在唯一的纳什均衡(分割，分割)，即地方政府的最优策略均为实行地方保护主义策略，导致一种市场分割的囚徒困境局面。因为虽然(开放，开放)的策略能够实现地方政府总税收收入的最大化，但每一方都有动机偏离这一策略而得到更高的收益，从而(开放，开放)并不是纳什均衡。至此，我们便证明了在财政激励条件下地方市场分割是长三角地方政府的理性选择这一结论，这也为长三角地区长期的地方保护提供了一个有效解释。

    财政激励的角度解释了“诸侯经济”存在的原因，但这种解释并不完全，如果说地方政府官员的财税激励是地方保护市场分割的存在的根本原因，那么同样面临税收激励的国家之间可以通过双边或多边贸易协定达成市场开放和统一，而同在一国内的长三角各地区却一直不能达到类似的协定？同时，我们也明显地感觉到，诸多类似“倾销式开发区建设”、“区域环境污染”、“经济结构大幅雷同”、“各地争相发展制造业基地”等一系列政府间协调失败的案例中，各地政府在区域经济发展中所采取的种种政府行为带有明显的“相互攀比”、“相互较劲”的色彩，如果只是追求经济绩效，那么一些地方明知要亏损的前景下仍然过度投资，重复建设，不惜成本招商引资，似乎就不是一个理性经济人的行为，只从财政激励的角度是无法解释的，于是我们把目光投向另一个角度，政府绩效考核机制和政府官员政治激励的研究或许可以给我们提供一种分析长三角地方政府之间的竞争和合作的新视角。

    增加政府财税收入既是长三角地区地方政府追求自身利益最大化的主要因素，它同时反映经济增长水平，是上级政府政绩考核指标中的重要组成部分，这中间存在财政权力和政治好处之间的交换，顺着这个思路，我们引入地方政府努力水平做进一步讨论。

    借助博弈模型我们可以看到，长三角区内的地方政府越努力比如：加快制度创新、扩大招商引资和基础设施建设等，地方经济的产出就越大，这样一方面财政收入就会增长，另一方面使自己在晋升中取得有力地位；其他地区的地方政府也不甘落后，他可以用同样的方式，来改变自己的处境。这样就形成了竞争，由于地方政府越努力与地方经济产出的正向关系，地方政府竞争促使了长三角地方经济发展快速发展。。

     随着博弈次数的增加，竞争变得激烈起来，而在现有财政激励和政绩考核指标下，长三角地方政府的期望效用函数不能反映区域经济合作的长期利益，同时地方官员也不对现有的产出中不好的一面付出，由此引起了过度的竞争。这种竞争集中体现在长三角区域内的资源、资本、基础设施建设和环境等领域，产生了不利于整个长三角区域内的经济优化和健康发展的后果。通过以上分析我们可以看到，为了谋得政绩和地方财政收入增长,长三角区域内各地方政府利用手中权力支配辖区内所有资源和要素流动，一方面更有效的促进了本地经济发展；另一方面又导致互相攀比，追求增长速度，随意举债、恶性竞争、重复建设、大搞地方保护等过度竞争的行为，把实现区域经济一体化的整体利益放置次位。

    另外，我们也从长三角各地方政府的博弈关系中可以看到，由于存在这长期的博弈，各地方政府之间也会打破“囚徒困境”，存在着不同程度的合作，特别是中国加入WTO后，长江三角洲地区的经济合作进入了一个前所未有的阶段。江浙沪三省市和各地政府通过的资源整合、优势互补、互利共赢，积极的推动了这一地区的结构优化和产业升级。就2003年到2004年间，浙江、江苏和上海两省一市共签定各种合作协议近20项，大大推进了长三角一体化的进程。

    总的来看，在长三角区域内存在着这样一个传导机制：财政和晋升激励引起了长三角地方政府之间的横向竞争，长三角间政府的相互竞争对地方经济发展产生重要影响，特别是在长三角市场转型过程中，作用更加明显。正是以上原因，导致了前述长三角区域经济一体化和政府竞争与合作的现状。

    城乡之间的收入差距和社会收入在分配上的不平等是关系到我国经济发展、社会和谐和国家稳定的突出问题，从根本上改变以农民工为主体的外来务工人员在收入分配中的弱势地位，成了摆在党和国家面前的重要课题。为解决这一问题，政府一方面要不断的调整产业结构、努力发展经济，另一方面一定要从以下几个方面对外来务工人员进行权利的保障：

    （一）建立和完善外来务工人员的工会制度，大力推行工资集体协商。工资集体协商是市场经济条件下推动工资保持合理水平的一种行之有效的办法。但目前这项工作的开展还有很大困难。建议政府有关部门进一步完善有关工资集体协商的法律法规，提高立法层次；针对不同行业提出相应的工资指导线，提高工资指导线和劳动力市场工资指导价位的有效性，为工资集体协商创造条件；政府有关部门要加强对工资集体协商的指导和监督，发挥由政府、工会和企业主代表构成的劳动关系三方协调机制的作用，保证工资集体协商工作顺利进行。

    （二）建立健全外来务工人员的社会保险体系。从外来务工人员的迫切需要和可行性出发，区分轻重缓急，有重点、有步骤地推进社会保险项目。外来务工人员的社会保障问题十分复杂，不可能一步到位与城市现有社会保障体系接轨。在推进外来务工人员的社会保障方面应坚持分层次实行不同政策和分阶段、有步骤逐步推行的原则。分层次就是区分外来务工人员的不同群体，实行不同的社会保障办法。分阶段就是根据实际需要，将外来务工人员当前最需要的工伤保险、大病医疗保险等作为近期推进外来务工人员社会保障工作的重点。

    （三）必须注重外来务工人员的社会福利特别是职业教育培训的发展。住房、子女教育等社会福利是影响外来务工人员安心工作、立足发展的重要方面。同时还要着重于外来务工人员的职业技能培养，通过强化政府统筹协调，积极推广“政府来买单、企业下定单、学校出菜单”的转移劳动力培训运行机制，以提高外来务工人员的劳动技能为中心，动员社会各类教育培训资源，不断探索新的培训模式。只有提高外来务工人员的劳动生产率，才是解决其收入分配低下的根本途径。

    （四）外来务工人员的收入分配问题必须是通过中央和地方政府的共同努力才能解决。在现有的体制下，中央政府如何能形成有效的的激励机制，既能促使地方政府努力发展经济，又能切实的保护好外来务工人员的各种权利，也是整个过程中的重要一环。

    在长三角区域内地方政府既是地区政治功能的责任主体、又是区域经济功能的责任主体(这是我国由计划经济向市场经济转型以来形成的惯性)，其政绩考核主要依据本地区财政税收、本地就业和GDP增长速度。因而他们不仅具有了发展长三角地方经济的责任，也具有了发展各地方经济的冲动。同时，各地政府为了保护本地利益，防止税源外流，就经常采用行政手段干预生产要素的流动，人为制造区域壁垒。目前长三角经济很大程度上是在这样基础上展开相互间的恶性竞争，从而客观上形成了“诸侯经济”的局面。

    要改善现状就要打破原有的博弈均衡，从制度根源上消除影响长三角一体化的障碍和不良因素，可以从下面几个方面入手：

    （一）改进政府绩效考核机制。从建立的模型中可以直接看出，绩效考核机制是改进地方政府目标函数的核心。新的政绩考核除了普遍性的、综合性的指标外，特别要结合长三角一体化的实际，因地制宜，与时俱进。

    （二）加快干部制度改革。制订一个比较科学的政绩考核指标体系其实并不太难，难的是能否得到有效贯彻和实施，考核得好会怎么样，考核得不好又怎么样。如果是上级喜欢谁就让谁上，那么这样的考核又有什么效果？因此在组织任命干部的过程中，老百姓的意见要得到充分体现。以此来监督地方政府的过度竞争。

    （三）转变政府职能。长三角各地经济发展已经走上轨道，市场比较成熟，在过度激励下的政府参与，只能阻碍长三角一体化客观动力机制作用的发挥，反而促使了不利于长三角经济一体化的现象出现。

    （四）强化和保障区域间协商机制。协调机制可以最大限度地发挥长三角经济一体化的正外部性，并能尽量减少负外部性和摩擦，可以使博弈双方从低收益的均衡共同迈向高收益的均衡，从“囚徒困境”中走出来。

     改进政府绩效考核、改革干部制度和转换政府职能三者之间是密切相关的整体，它是影响全局体制转变和长三角长期发展的核心问题，因此，我们必须要结合长三角发展的实际，通过中央和长三角各级地方政府之间的密切合作，探索出更好的激励体系和实施机制，以有效地促进长三角经济一体化的快速健康发展。