项目来源：浙江省哲学社会科学规划常规性课题
成果形式：研究报告
成果完成人：俞雅乖 赵丙奇 韩明华 冷军 张小承 王仕龙
由商学院俞雅乖副教授完成的省社科规划课题《基于农村公共产品供给视角的城乡公共服务均等化研究：来自余姚、新昌和景宁的调查》，针对城乡基本公共服务存在差距且有可能进一步拉大的情况，以公共产品理论为基础，以余姚、新昌和景宁三县（市）为区域，对城乡基本公共服务在农村的实施情况进行调查，通过对农民对现有基本公共服务的需求、满意程度、支付意愿等，探索出基本公共服务供给的优先序。并从公共财政覆盖农村的角度，对我省支持城乡基本公共服务均等化的财政政策进行了相应的探讨，包括对农业、农村义务教育、农村医疗卫生、农村社会保障等重点领域进行支持，建立城乡统一税制，重塑县乡财政体制，完善财政支持方式、提高财政支出效率等。
一、农村公共产品需求的分析框架
该课题组认为，农村公共产品的需求宜从需求意愿而非支付意愿角度进行分析。需求意愿指农户对某类公共产品的偏好程度，是一种需要，与农户的现实支付能力无关；支付意愿则指在一定的收入条件下，农户对某类公共产品的现实支付能力和支付意愿（纳税或付费）。
采用需求意愿这一概念来界定农村公共产品的需求，其必要性在于：研究农户的需求意愿可以为政府农村公共产品的供给提供指导性方向。对于受益难以排他或确保基本社会公正的农村公共产品来说，满足农户对这些产品的基本的需求意愿，是政府责无旁贷的责任，也正是“公共财政覆盖农村”的本意。同时，需求意愿也构成了现实需求的基础。
产品和服务的需求分析实质是以事后评价为基础的对产品消费的事前评价。由于公共产品需求曲线难以建立，而消费者对公共产品的需求评价则是可以度量的，所以，在实证研究中，通常以消费者对公共产品的评价来揭示其需求（李成威，2005），为此，经济学发展了交通成本法、资产选择法、或有评价法等方法来测度消费者对公共产品的需求强度
[1]。
从本质上来说，上述测度方法所测度的均是消费者对公共产品的支付意愿，然而，基于该课题的研究目的，对农村公共产品的需求分析采用需求意愿方法可能比采用支付意愿更为合适。基于此，该报告对农村公共产品的需求分析框架是建立在农户的公共产品需求意愿基础上的。为此，课题组精心设计农户问卷，通过农户对所设计问题的回答，揭示农户对农村公共产品供给现状的评价，并表达其需求意愿。
与支付意愿法相比，需求意愿的分析方法有一个潜在的危险，即支付意愿受收入水平制约，而需求意愿则可能没有边界，农户可以对任何产品和服务的任何需要提出其需求意愿。为解决这一问题，本报告的分析框架注意了以下方面：
首先，课题组在农户问卷和县乡村调研问卷设计时，并未针对所有可能的公共产品和服务，而是选择了农村义务教育、农村医疗卫生、农村交通、农村水利、农村社会保障和农业服务六类典型的农村公共产品进行重点调研，从而有效界定了分析边界。
其次，对需求意愿的分析特别注重了引入“优先序”思想。即在问卷中，重视农户需求意愿的排序
[2]。实际上，农户并不会随意对农村公共产品提出需求，作为理性人，他首先会对已有的农村公共产品供给现实做出评价，并同时对自身的实际需要以及自己所知的村庄横向公共产品供给对比而产生的较为必要的需求。这使得优先序这种限制条件有效限制了农民对农村公共产品需求意愿的边界。
再次，注重需求分析与供给分析的结合，这样，在对农户的需求意愿进行评价时，即可结合供给现状、财政供给能力等方面的分析，寻求出农户需求意愿中具有现实性的部分，并据此提出有现实价值和针对性的政策建议。
对以上方面的注重使该报告所采用的需求意愿分析方法和分析框架成为可能。
二、农村公共产品和服务需求优先序分析
（一）农户公共产品和服务满意度、需求及支付意愿优先序分析
该报告根据余姚、新昌和景宁三县（市）538个农户对下文专栏中三个问题的回答排序情况，分析农户对农村各种公共服务满意程度的优先序，政府最应该支持的和农户自己最愿意投资的公共服务的优先序。考虑到农户在对农村公共服务进行由高至低排序时，第四和第五项普遍存在没有填选项或选择质量较低的情况，因此在对被选项进行数据处理过程中，只考虑了农户所选择的前三项的情况。分析中，采用了两种方法测度农户需求意愿的优先序。
方法一是平均频率分析法。根据农户对各种公共服务前三项的选择情况，可以对农户所选的公共服务进行频率分析。频率计算方法为各种所选公共服务在前三项中的出现次数除于样本总数，如将教育排在第一位的有131人，把教育排在第二位的有53人，排第三位的有37人，样本总数为538，则频率为（131+53+37）/538=41.1%。通过频率分析，可以反映农户对各种公共服务的关注状况。
方法二为加权优先序分析法。频率分析没有考虑到农户将某项公共服务排在第一位、第二位或第三位之间的差异，减弱了不同公共服务选择频率的可比性。为消除频率分析中存在的这个不足，在数据处理中，该报告给排在第一位、第二位和第三位的选项分别设立一个适当的权重
[1]，计算各个公共服务的选择百分比，由此得出农户对每种公共产品需求意愿的加权优先序。
根据上述两种方法对农户需求意愿进行测度，可以得出以下结论：
第一，农户对农村电力的满意度最高，以下三位依次是农村义务教育、农村交通、农村治安和农村优抚。三县（市）情况均基本如此。
无论采用何种方法度量，农村电力、农村义务教育、农村交通、农村治安和农村优抚均为农户满意度最高的项目。其中，农户最满意的是农村电力。具体到各县（市），排名前五位的情况几乎完全一致，只是在具体的排序上有些差异。例如，余姚农户对农村治安的满意程度排在第二位，而其他两县（市）则将该项排在了第四或者第五位。这表明，余姚的农村治安状况要好于其他两县（市）。
第二，三县（市）农户普遍对农村文化状况的满意度最低，农户对技术服务、信息服务和农村水利状况的满意度也不高。
第三，农户认为最希望由政府财政支持的服务由高至低的前五位依次为：农村义务教育、交通、水利、卫生和技术服务及培训。这与“农户最愿意掏钱兴办的事业”在选项和排序上完全一致，并且上述两个结论在三县（市）间几乎没有区别。这表明：农户最愿意投入的服务也是最希望政府提供的服务。
第三，农户认为最希望由政府财政支持的服务由高至低的前五位依次为：农村义务教育、交通、水利、卫生和技术服务及培训。这与“农户最愿意掏钱兴办
的事业”在选项和排序上完全一致，并且上述两个结论在三县（市）间几乎没有区别。这表明：农户最愿意投入的服务也是最希望政府提供的服务。
（二）农户公共产品成本分摊意愿分析
为考察农户的公共产品成本分摊意愿，课题组就在一村范围内修建学校校舍、修建村诊所、水利投资、修建村道、农业技术培训、农村电网入村、成立村治安队和修建敬老院八个事项，询问调研农户认为按何种方式分摊成本费用最为合适。对三县（市）农户应答的统计结果，可以得出以下结论：
第一，均等化分摊方式是绝大多数农户认同的公共产品成本分摊方式。
不同农户从上述八项活动的受益不同，例如，没有入学适龄儿童的家庭并不能从修建学校校舍中获益，而修建村道则显然更有益于有机动车的农户。从理论上说，不同家庭结构、经济结构和资源禀赋特征的农户，由于从特定公共产品投资中的获益不同，其对投资成本的分摊意愿应有明显不同，如此才符合公共产品成本分摊的受益原则。但是，对于上述八项活动，“按人分摊”均是三县（市）农户选择比例最高的选项，如果考虑到“按户分摊”、“按地分摊”和“人地综合考虑分摊”实际也是一种均等化的分摊方式，那么，可以认为，均等化的分摊方式是绝大多数农户认同的公共产品成本分摊方式；相反，根据受益原则和根据承担能力原则所设计的备选方式，则选择农户很少。
第二，在所有公共产品的成本分摊方式中，主张采用捐款方式分摊的农户比例，余姚均明显高于新昌和景宁。
并且可以发现，相对于修建校舍、修建诊所、修建村道和修建敬老院等更具有公益性质的农村公共产品，对于水利、农业技术培训和农村电网入村等受益范围更为明确的公共服务，主张捐款的农户比例要相对低些。
第三，难以有某种具体的分摊方式可以获得农户压倒多数的认同。
尽管如前所述，均等化的分摊方式是绝大多数农户认同的公共产品分摊方式，但是，就具体的分摊方式来说，在所有的八项活动中，没有任何一县（市）的任何一项活动，对某一分摊方式的认同率达到了60%以上，认同率最高的“按人分摊”方式，也大多在50%以下，由此可以解释，为什么目前农村村级公共事业所采用“75%同意”原则的一事一议制度，在现实中难以操作成功。
第四，余姚农户分摊意愿的分散化程度大于位于中西部的新昌和景宁农户。
可以用“分摊方式农户应答率变异系数”
[1]来衡量农户分摊意愿的分散化程
度。该变异系数越大，说明农户的应答越集中，反之，则表明农户的应答越分散。计算结果表明，除农业技术培训外，其余七项活动中，余姚农户的“分摊方式农户应答率变异系数”均小于新昌和景宁，这表明，余姚农户分摊意愿的分散化程度大于位于中西部的新昌和景宁农户。
三、结论与展望
第一、义务教育、交通、水利和卫生应作为最基本的农村公共服务优先对待，大力加强对其公共投入，并确定其不同的优先投入重点。
研究表明，农村义务教育、交通、水利和卫生既是农户最希望政府财政支持的项目，也是农户最愿意掏钱兴办的事业，并且其意愿排序几乎不存在区域差异。这意味着，上述四项公共服务是农户的普遍需求，是农户所迫切需要获取和改进的服务，应作为最基本的农村公共服务优先予以对待。
但是，以农户需求为评价标准，目前政府在上述四项农村公共服务供给方面均需要有进一步改进，：在义务教育方面，农村义务教育负担仍然过高，相当部分农户难以承受；在农村卫生方面，农户的医疗费用负担过高、增长过快，部分农户甚至因经济困难而难以就医，农户对乡村医疗卫生服务的技术水平、新型农村合作医疗的保障水平和服务便捷性存有不满；农村道路的路况差，引起多数农户的不满，村级道路维护资金缺乏；水利设施无人维护，部分农户用水需求得不到满足。
因而，根据对农户需求意愿的分析，对四类产品的投入分别应在以下方面作为优先考虑的重点：（1）降低甚至减免农户的农村义务教育支出；（2）加大对新型农村合作医疗的财政投入，加强乡村两级卫生人才的培养，增加对乡村两级卫生服务人员和机构的财政支持；（3）将更多的道路资金投入到乡村道路的建设中，加大道路维护资金的投入；（4）加大水利设施建设和维护资金的投入。
第二，农户对农村公共服务的满意度存在区域间差异，农村公共服务的区域均等化供给程度有待提高。
研究表明，虽然农户对基本农村公共服务需求总体上一致，但是农户对农村公共服务的满意度仍存在区域间差异，总的来说，位于东部地区的余姚，农户对农村公共服务的满意程度要高于新昌和景宁农户。例如，在农村交通方面，余姚、新昌、景宁农户对乡村交通状况和村级道路的管护状况的满意程度依次降低；余姚农户的一月患病未就诊率要比其他两县（市）都低；余姚在政府农业服务支持方面也要强于其他两县（市）；相对于其他两县（市），景宁农户的初中学费负担与其收入水平相比明显偏高，农户对初中学费的不满程度明显高于其他两县（市）；景宁农户农业用水的需求满足程度也要低于其他两县（市）。这些情况表明，农村公共服务的区域均等化供给程度有待提高。
第三，农村公共服务需求和筹资意愿存在农户间差异。
研究表明，农户对义务教育学费的态度与其收入水平和是否有外出务工经历有关；农户对政府农技服务的满意程度与其收入水平和文化程度直接相关，农户的农技服务需求则与其收入结构显著相关；不同经济发展水平区域的农户对农村交通的筹资意愿存在差异；农户对一事一议成本分摊方式的看法也呈现出较大的差异性。
这表明，在农户之间，由于资源禀赋、收入、生产条件水平和经济结构等方面的差异，农户对农村公共服务的需求和筹资意愿存在差异。
第四，农村公共产品的供给模式应多样化，但是对于农村公共服务的完全市场化供给需要持谨慎态度。
政府无疑是农村公共服务的主体，但是这并不意味着农村公共服务的供给主体只能有政府一家。本报告的农户问卷调研表明，在现实中，农村公共服务的供给模式是多元化的。例如，在余姚，农技培训的内容和培训主体均与其他两县（市）有所不同，商业机构已经成为农技培训的重要主体；农户投资农田水利的热情很高，水利投资完全可能引入私人资本；对于农村交通，由于农户收入水平和资源禀赋的差异，筹资和投劳均可能成为农户的最佳投资方式；在一定条件下，充分利用农村社区的社会资本、采用捐款等方式筹集社区公共设施和公共服务的资金，也是完全可能的。因此，在财政资金和政府供给为主的前提下，应鼓励多种形式公共产品筹资和供给机制，以拓宽农村公共服务的资金来源，提高服务的供给效率。
但是，对于农村公共服务的市场化供给，仍需要持谨慎态度。例如，该报告的研究表明，农户对农技服务市场化供给的满意程度明显低于政府供给；农村医疗机构的市场化运作，带来的是过高的医疗费负担和过快的医疗费增长，并由此导致了部分农户的就医困难。这些都有违农村公共服务供给的公平性原则。因此，农村公共服务的供给可以引入市场机制和竞争机制，但是，完全放任的市场化供给则是不合适的。
第五，税费改革只是农村公共服务水平下降的充分条件而非必要条件。
政策界和学术界对于农村税费改革是否会导致农村公共服务水平的下降，一致存有疑虑。该报告的研究表明，绝大多数农户对农村税费改革政策感到满意，总体而言，农户并不认为农村税费改革实施以来，农村公共服务状况有恶化的趋势。这并不意味着税费改革之后，可以降低政府对农村公共服务的投入水平，而是从一个侧面证明：税费改革之前，以高额农民负担为代价、以提供农村公共服务为名义从农户手中所筹集的资金，并未能给农户提供真正有效的公共服务。因此，虽然税费改革以来，基层认为因收入下降而导致农村公共服务水平下降、从而要求增加投入的呼声很高，但是，如果不改善农村治理结构，提高资金使用效率，那么，投入的增加并不会带来服务的改善。
第一，逐步建立城乡统一税制，并逐步建立针对农业的税收优惠制度。具体包括：（1）进一步减轻农民负担；（2）健全农村税收体系；（3）逐步建立针对农业的税收优惠制度
。
第二，根据建立均等化公共物品供给的需要重塑县乡财政体制。
目前，从供给水平来看，中国明显存在经济发展水平与政府财力与农村公共物品供给水平不相匹配的问题。二是分税制实行以后，各地财力差异较大，导致不同地区之间供给水平存在较大差异。农村公共物品的供给是以财力为基础的。要根据统筹城乡经济社会发展的要求提高农村公共物品供给水平并减少地区差异，必须建立与农村公共物品供给均等化相适应的县乡财政体制。要解决的关键问题有两个方面，一是提高农村公共物品供给在财政支出中所占的比重，二是要尽快缩小不同地区之间农村公共物品供给的差异。为此，可以从以下几个方面采取措施：（1）合理定位政府，明确政府的支出责任；（2）从总体上调整财政支出结构，加大公共财政对农村的投入力度；（3）提高县乡供给农村基本公共物品财力均等化水平。
具体包括：
（1）统筹安排农村公共财政资金，突出重点，集中使用；
（2）削减专项资金与项目，提高当地政府投资决策权；
（3）加强监督管理；
第四，积极推进农村机构改革，减轻财政养人负担。
改革的政策目标不是简单精简机构的问题，而是要解决“缺位”和“越位”问题，切实转变政府职能，实现以管理经济社会事务为主到以管理社会事务、提供公共服务为主的职能转变。
具体包括：
（1）推进行政区划调整；
（2）精简机构数量；
（3）推动县乡事业单位的改革；
第五，积极推进公共财政覆盖农村的法制化进程。
具体包括：
（1）完善农村公共财政法律法规体系；
（2）完善农村立法，建立健全与农村公共财政相配套的法律法规体系；
（3）完善财政监督法律法规建设，强化对农村公共财政的法律监督。
[1] 李成威（2005）的论著对这些方法进行了系统描述并提供了若干经验研究。
[2] 在问卷中，具体表现为要求农户对不同产品或服务的满意度进行排序或对同一产品或服务给出满意度评价等。
[3] 具体为排在第一位的权重为1，第二和第三的权重分别为2/3和1/3，同时分母也给予相同的权重，例如将教育排在第一位的有131人，把教育排在第二位的有53人，排第三位的有37人，样本总数为538，因此选择教育的百分比为（131*1+53*2/3+37*1/3）/（538+538*2/3+538*1/3）=16.6%为了简化处理，本文没有将缺失值的样本剔除出去，因此所有公共服务的百分比相加会小于1。这个百分比只是为了增强可比性，没有任何实际的含义。
[4] 其计算公式为：变异系数＝分摊方式农户应答率的标准差/分摊方式农户应答率均值。